一、平台生态系统“封禁”行为

平台生态系统（Platform Ecosystem）是以平台为媒介形成的开放共享的生态系统，以一个或一个以上主导平台为核心，由互补性商品或（和）服务、第三方合作商（广告商、内容提供商等）、消费者用户等多元主体组成相互关联和交互的系统组织体，总体呈现出多边性、兼容性、开放性、全球性的特征。

平台生态系统是由主导平台设定界面规则，开放架构吸引参与者进入，共同为用户提供产品和服务的一种结构安排。主导平台不仅需要创造价值，也要与生态系统中的成员共享价值，搭建成员彼此间的合作关系，因此生态系统成员之间具有兼容性。但是，主导平台具有双重身份，其不仅是平台生态系统当中的经营者，也是系统规则的制定者、管理者，可比喻为既是竞赛选手又同时担任裁判。主导平台作为经营者与其他同在生态系统中的经营者产生竞争关系，当其他经营者对主导平台或其关联业务构成威胁时，主导平台将以管理者身份对竞争对手实施封禁行为，从而限制竞争对手进入或发展，导致平台生态系统产生封闭性。2013年Facebook“封禁”应用程序Vine、2014年谷歌“封杀”Vivint、2015年淘宝“封杀”微信支付、2018年腾讯“封禁”抖音、2019年苹果限制Spotify等，这些案件的共同点是都产生了竞争关联性问题，即主导平台的“封禁”对象都与其关联业务存在竞争关系，这种竞争关系是有竞争关系在前，还是说系统内经营者的经营行为产生竞争关系，需要进行个案认定。

当然，“封禁”一词并非一个严格的法律概念，而是人们对一系列现象和行为的形象化表达。何种封禁行为需要得到反垄断法的规制，需要考虑相关市场、市场支配地位、排除竞争行为及损害结果以及有无正当理由的抗辩等因素。

在平台生态系统中，平台可能凭借其管理者身份，通过关闭 API 接口、屏蔽链接、强制不兼容等方式，无正当理由限制、排斥存在竞争关系的经营者（包括平台生态系统内部和外部经营者），若这种封禁行为会导致相关市场竞争秩序受到损害，严重损害经营者和消费者合法权益，则具有可责性，应当受到重点关注。

平台生态系统以开放为特征，而封禁行为可能产生阻碍数据要素流通、共享，损害用户权益，抑制经营者创新，市场过度集中，排除、限制竞争等风险，导致平台生态系统逐渐走向封闭，形成闭环，最终抑制平台生态系统的良性发展。为避免平台生态系统走向反面，需要在制度上设计采取措施，推动平台生态系统从封闭走向开放。

二、平台生态系统“封禁”行为治理现状

各法域治理平台生态系统“封禁”行为都作出了尝试。我国市场监督管理总局在2021年对阿里巴巴“二选一”作出行政处罚。欧盟委员会则是对谷歌封禁、歧视等行为作出了罚款。2020年，美国联邦贸易委员会（FTC）联合40多个州在华盛顿特区联邦法院起诉Facebook（脸书），指控其限制具有竞争功能或者竞争业务的第三方应用软件接入脸书，该案在2021年6月28日被美国哥伦比亚特区联邦法院驳回。

FTC诉Facebook案被驳回一案反映出实践中平台生态系统封禁行为规制的三方面困境：一是相关市场界定困难。法院认为FTC未能正确界定相关市场，因为相关市场通常是由可以相互替代的商品或服务组成。而FTC所提出的“个人社交网络服务市场”（Personal Social Networking），是指集合了诸如发布视频、照片、消息传递等不能相互替代功能组成的市场。二是市场支配地位认定困难。法院认为FTC没有充足的事实证明Facebook拥有垄断力量，并认为FTC所提出的Facebook在相关市场拥有60%市场份额是“猜测性和推断性”的指控，因为当平台提供的服务是零价格时，用户端的营收情况很难作为衡量市场份额的标准。三是拒绝交易规则的适用门槛较高。法院认为，若要认定Facebook构成拒绝交易，需证明Facebook构成必需设施，通常需要具备满足四个条件：（１）设施必须为占主导地位的企业所控制；（２）其他竞争企业缺少能够生产、复制该种设施的现实能力；（３）缺少该种设施将使企业无法在相关市场里竞争；（４）提供该种设施是可行的。因此，现行法律及分析框架难以有效规制平台生态系统的“封禁”行为。

2021年6月23日，美国国会众议院召开会议审议并表决通过了五项与反垄断相关的法案，分别是《终止平台垄断法案》《美国选择与创新在线法案》《平台竞争和机会法案》《收购兼并申请费现代化法案》及《通过启用服务切换（ACCESS）法案》。这些法案内容主要包括三个方面：

一是确定了“涵盖平台”（Covered Platform）的标准，具体包括年净销售额或市值超过6000亿美元、美国境内月活用户达到特定规模（拥有5千万普通用户，10万商业用户）、构成“关键贸易伙伴”（Critical Trading Partner）三个指标。

二是实现了数据的可携带性与互操作性。《通过启用服务切换（ACCESS）法案》要求涵盖平台依据规定标准保证数据的可携带性（或者说可移植性）和互操作性，使消费者更容易将他们的数据迁移到其他平台，从而能在一定程度上消除或削弱封禁行为产生的反竞争效果。

三是规制“涵盖平台”的歧视性行为。《终止平台垄断法案》针对平台双重身份引发的问题，旨在通过消除具有支配地位的在线平台同时拥有或控制平台以及其他业务而产生的利益冲突。《美国创新与选择在线法案》则直接指向实践中大型数字平台凭借其“管理者”身份从事的各类可能具有歧视性的行为（包括封禁、阻碍互操作性等）。

2020年12月15日，欧盟委员会发布了《数字服务法》和《数字市场法》两份关于规范数字经济的草案，其中《数字市场法（草案）》旨在防止守门人对企业和消费者施加不公平的条件，确保重要数字服务的开放性，可用于规制平台生态系统的封禁行为。这两份草案主要包括如下三方面内容：

一是确定“守门人”的标准。其一，在欧洲经济区三个财政年度实现的年营业额等于或高于65亿欧元，或在一个财政年度市值达650亿欧元，并在至少三个成员国提供核心平台服务。其二，核心平台服务在上一财年月活跃终端用户超过4500万，且活跃商业用户超过1万。其三，在过去三个财政年度中的每个年度都符合前述两个标准，可称之为守门人。

二是实现数据共享、可移植与互操作性。《数字市场法》要求守门人有义务：向任何第三方搜索引擎提供以公平、合理、非歧视性条款（FRAND）访问最终用户在守门人的在线搜索引擎上产生的数据；向用户提供便利行使数据可移植性的工具；允许第三方与自己的服务实现互动（互操作）。

三是防止“守门人”施加不公平的条件。其一，守门人不得再阻止用户卸载任何预装的软件或应用。其二，守门人不得限制其用户访问他们可能在守门人平台之外获得的服务。其三，守门人需要允许其商业用户在守门人的平台之外推广他们的报价并与客户签订合同。

比较欧美新出台的关于规制平台生态系统封禁行为的法案，主要有三点相似之处：第一，都指向数字生态系统中主导平台。通过引入“守门人”“涵盖平台”等新概念，将大规模平台生态系统的主导平台纳入强监管范围，并采用营业额、用户数量等客观标准，避免了相关市场界定及市场支配地位证明等阻碍反垄断执法的困难。第二，重视数据要素的流通与共享。重视数据要素在平台市场竞争中的作用，且意识到主导平台基于生态系统汇聚大量数据会形成市场壁垒，抑制创新并锁定用户，因此需通过数据可移植以及互操作性促进数据要素的流通与共享。第三，强化事前监管：要求特定平台承担特殊义务。作为反垄断法事后监管机制的补充措施，强化了事前监管。一旦主导平台符合“守门人”或“涵盖平台”标准，就需承担特殊义务，禁止主导平台滥用管理权限，实施数据封锁等可能影响市场公平与开放的行为。

从内容上可见，美国对平台治理是以市场为中心的模式，欧盟更加强调以用户为中心的模式，这些可为我国平台生态系统封禁行为的治理提供思路。

三、我国治理平台生态系统“封禁”行为的思考

在全球竞争场景下分析平台生态系统“封禁”行为的治理，我们既要对封禁行为所带来的现实竞争效果进行评价和评估，同时也要考虑到封禁行为可能带来的对未来竞争的影响。

第一，尽快修订反垄断法律法规或更新指南。一方面，我国要加强用于规制“封禁”行为的相关法规的协同性和可操作性。目前规制“封禁”行为的主要法规有《反垄断法》第三章滥用市场支配地位第17条第1款第3项、《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第16条第1款第4～５项、《关于平台经济领域的反垄断指南》第三章滥用市场支配地位第14条，这些法规在适用过程中存在相关市场界定难、市场支配地位认定难、拒绝交易适用门槛高的困境，需要进一步完善。另一方面，我国也要积极制定规制限制竞争行为或不公平交易行为的新法规。一是找准问题、对症下药。我国要在吸收借鉴国外经验的基础上，通过市场调研等方式，找准我国市场存在的问题，针对性地修订和完善规则。二是建立全周期监管机制。通过立法建立和完善“事前+事中+事后”全周期监管机制，通过对主导平台施加特殊义务，引入科学审慎的事前管制。三是强化对主导平台的监管。比如基于营业额、用户数量等客观指标，将具有一定市场力量的生态系统主导平台纳入专门性或专项性法规的重点监管范围。四是促进数据要素流通与共享。我国现行反垄断法律体系尚未建立系统地促进数据要素流通和共享的机制，因此，可引入数据可移植性和互操作性等制度，并结合我国市场实际情况进行本土调整。

第二，构建多元共治模式，探索建立平台生态系统内外双圈层的实施格局。考虑到平台生态系统主体多元、所涉及到法律关系多元、所适用法律工具多元，既要保护平台生态系统健康运行，也要防止平台生态系统异化所带来的对创新的抑制。平台生态系统包括主导平台、消费者和商家的内圈，以及社会组织、执法与司法部门的外圈。在平台层面，要进行自治，落实竞争合规责任，培育竞争文化。在商家层面，要为商家提供有效的申诉渠道，发挥商家的监督作用。在消费者层面，要畅通消费者投诉举报机制，完善消费者代表诉讼或公益诉讼制度。在执法、司法部门层面，要加强对相关执法、司法工作人员培训，引入更多具有专业技术知识的人员。在社会组织层面，要增强社会组织对平台治理的参与度。

第三，加强“刚性”执法与“柔性”法治的结合。当主导平台“封禁”行为切实损害市场竞争秩序或损害消费者权益时，应采取有效且及时的规制措施，防止平台生态系统无序扩张。同时根据损害情况适当增加处罚力度（根据实际损失增加罚款额度等），以强化惩戒效果，树立竞争法治权威。如果“封禁”行为在客观上有助于维持平台生态系统秩序，并能防范搭便车的情况，在未明晰封禁行为是否具有反竞争效果前，避免“一刀切”的做法，有效发挥柔性执法的作用，倡导竞争文化，鼓励平台企业自觉合规。当然，治理过程中需正确把握处罚措施的力度和方式，科学审慎采用结构性拆分等救济措施。